Un impôt sur les bénéfices de participations en Suisse?

L’art. 28 LHID¹ prévoit pour les sociétés de capitaux et les sociétés coopératives la possibilité d’un régime fiscal préférentiel au niveau des impôts cantonaux et communaux. Ce statut fiscal cantonal ou, plus exactement, celui des sociétés de holding et des sociétés d’administration, est très attrayant dans le contexte international et constitue une bonne carte à jouer par la Suisse dans le jeu de la concurrence fiscale internationale.

Diverses organisations se sont fixé pour objectif de réduire les lacunes de la fiscalité internationale. C’est ainsi que l’Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE), le groupe des vingt principaux pays industriels et en voie de développement (G20) et l’Union européenne (UE) redéfinissent constamment certaines réglementations fiscales qui, selon leurs normes, ne sont plus acceptables sur le plan international. Parmi ces régimes dits nuisibles figure également, depuis quelque temps, le statut fiscal cantonal des sociétés de holding et des sociétés d’administration.

Sous la pression internationale, le Conseil fédéral a chargé le Département fédéral des finances (DFF) d’élaborer une réforme de l’imposition des entreprises III (RIE III) afin d’assurer l’acceptation internationale du système suisse de taxation des entreprises. Le DFF a mis en place une organisation de projet («l’organe de pilotage»), constituée de représentants de la Confédération et des cantons, appelée à présenter des propositions en vue de l’adaptation du système suisse d’imposition des entreprises.

Dans son rapport du 11 décembre 2013² à l’intention du DFF, l’organe de pilotage a proposé un certain nombre de mesures fiscales dont voici le principe:

• instauration de nouvelles réglementations pour les revenus provenant d’activités mobiles;
• réduction des taux cantonaux d’imposition du bénéfice;
• suppression de certaines charges fiscales dans l’intention de renforcer globalement l’attrait économique de la Suisse.

Les mesures proposées en vue de garantir l’acceptation du système suisse au plan international et de préserver l’attrait fiscal de notre pays consisteront, dans un premier temps, à stimuler les investissements, d’où des diminutions de recettes. La question de savoir quelle pourrait être l’ampleur de ces diminutions de recettes dépendra de la conception de la RIE III. Sachant que le frein à l’endettement oblige la Confédération à gérer un budget équilibré sur le plan structurel, l’organe de pilotage a proposé, entre autres, d’instaurer un impôt sur les bénéfices de participations à titre de compensation financière pour la RIE III. Une consultation menée parmi les cantons a révélé que quatorze d’entre eux (BE, UR, SZ, GL, FR, SO, BS, BL, AR, AI, SG, GR, TG, JU) jugeaient l’introduction d’un tel impôt digne d’être étudiée.³

L’initiative «Pour un impôt sur les gains en capital» a été mise en votation le 2 décembre 2001. Elle demandait l’introduction d’un nouvel impôt fédéral censé taxer à au moins 20% les gains en capital perçus par les particuliers sur des actions et autres droits de participation.

Le Conseil fédéral et le Parlement avaient recommandé le rejet de l’initiative en invoquant les arguments suivants:⁴

Selon eux, ce nouvel impôt, qui s’ajouterait à ceux en place, entraînerait une double imposition intolérable qui mettrait notamment à mal l’impôt cantonal sur la fortune, sans compter qu’il entraînerait un surcroît non négligeable de travail administratif et rapporterait finalement assez peu.

L’initiative «Pour un impôt sur les gains en capital» a été rejetée à 66% en votation populaire le 2 décembre 2001.

Dans son rapport, l’organe de pilotage est plutôt bref quant à l’aménagement exact de l’impôt sur les bénéfices de participations. Il indique qu’avec l’institution d’un impôt sur les bénéfices de participations, les gains en capital provenant de l’aliénation de titres seraient imposables et que les pertes en capital seraient déductibles. Ce qui aurait, entre autres, les effets suivants:

• La vente d’une entreprise ou l’aliénation des actions détenues dans le patrimoine privé serait assujetties à l’impôt sur le revenu.
• En cas de départ d’un actionnaire de la Suisse, les gains en capital non encore réalisés seraient imposés («imposition au départ»).
• L’imposition des actions gratuites contestée depuis longtemps par la doctrine serait abandonnée et les distributions lors de liquidations ne seraient imposées qu’à concurrence de l’enrichissement effectif du bénéficiaire.
• Le remboursement en franchise d’impôt du capital-actions ou du capital social et des réserves issues d’apports en capital serait assimilé à une aliénation. Ce qui se traduirait par une réduction des frais d’investissement de la participation et une augmentation du gain en capital imposable en cas d’aliénation ultérieure de la participation à un prix supérieur aux frais d’investissement.
• Un certain nombre de mesures destinées à contrer les sous-impositions inhérentes au système pourraient être supprimés (p.ex. transposition, liquidation partielle directe et indirecte, manteau d’actions, impôt éludé en cas de rachat de ses propres actions sur la 2^e ligne de négoce, obligations à intérêt unique prédominant [IUP], délai de blocage de l’aliénation en cas de transformation d’une entreprise de personnes en société de capitaux, commerce professionnel de titres).

L’exonération des gains en capital privé ne serait pas supprimée, mais nettement limitée.

Le droit fiscal allemand connaît l’impôt sur les bénéfices de participations depuis de nombreuses années. Aux termes du § 17 EStG (Einkommenssteuergesetz, loi relative à l’impôt sur le revenu), l’aliénation de parts détenues dans une société de capitaux est imposable dès que ces parts sont détenues dans le patrimoine privé et que le détenteur de droits de participation disposait directement ou indirectement durant les cinq dernières années d’une quote-part d’au moins 1%. Le gain en capital fait l’objet d’une imposition préférentielle car il se voit appliquer la procédure dite d’imposition partielle des revenus distribués (Teileinkünfteverfahren, § 3 n° 40c EStG). Cette procédure signifie que seuls 60% du prix de l’aliénation servent d’assiette. En revanche, les coûts d’aliénation et d’acquisition ne sont déductibles qu’à hauteur de 60%. Au final, le bénéfice provenant de l’aliénation n’est imposable qu’à 60%.

Si les conditions d’imposition visées au § 17 EStG ne sont pas remplies, p.ex. parce que la quote-part de 1% n’est pas atteinte, c’est la règle du § 20 al. 2 n° 1 EStG qui entre en jeu. En foi de quoi il y a revenu imposable issu du capital lorsque les parts détenues dans une société de capitaux sont aliénées et que le § 17 EStG n’est pas applicable. Le § 17 EStG prime le § 20 al. 2 n° 1 EStG⁵. En cas d’assujettissement fondé sur le § 20 al. 2 n° 1 EStG, c’est l’impôt libératoire qui prend le relais.

Les expériences de l’Allemagne avec l’impôt sur les bénéfices de participations montrent qu’outre les cas obéissant à la règle, il existe de plus en plus de constructions spéciales difficiles à gérer. Le moment déclencheur de l’imposition et le calcul des coûts d’acquisition posent souvent problème. Voici quelques exemples qui illustrent notre propos:⁶

• Les cas complexes peuvent surgir dans le cadre de partages successoraux. Lorsque des participations sont cédées à raison des parts réservataires, cela peut s’assimiler à un fait engendrant le processus fiscal. Une autre question est de savoir ce qu’il advient d’une renonciation à titre onéreux à la succession ou d’une compensation.
• La détermination de l’assiette soulève régulièrement des difficultés lorsque l’aliénation porte sur des sociétés de capitaux ou groupes de sociétés étrangers.
• Si une société fait l’objet d’une procédure de faillite, la question se pose de savoir à quel moment il est possible de faire valoir la perte de capital.
• Lorsqu’une participation est aliénée contre octroi d’une rente viagère ou versement par acomptes, sur une longue durée, d’une prestation assimilable à une pension, le cédant a le choix entre une imposition immédiate (à un tarif spécial) et une imposition annuelle à raison de l’apport.
• En cas d’aliénation de droits de participation contre versement par acomptes ou paiement différé du prix d’achat, l’assiette d’imposition et le moment de cette imposition doivent être déterminés en fonction des circonstances propres au cas particulier. Selon la pratique allemande, le bénéfice provenant de l’aliénation est immédiatement imposable si la durée des versements par acomptes est inférieure à dix ans. Au-delà d’un an, il est probable que le prix d’achat intègre une composante d’intérêts. Le produit exact de l’aliénation sera donc calculé par actualisation. Il faudra par ailleurs clarifier la question de savoir comment solliciter d’éventuelles franchises.
• En vertu du § 17 EStG, le transfert du domicile à l’étranger est lui aussi un élément déclenchant de l’imposition. Il faut en outre satisfaire aux conditions du § 6 AStG (Aussensteuergesetz, loi fiscale sur les relations avec l’étranger). A cet égard, le calcul de la valeur de marché de la participation obéit à une réglementation spéciale. Il en va de même lorsqu’une personne pleinement assujettie à l’impôt en Allemagne fait don de sa quote-part de capital à un contribuable étranger ou que celui-ci en hérite. Enfin, qu’en est-il de la perception de l’impôt en l’absence d’accord bilatéral entre les deux Etats concernés?

Pour résumer, retenons que le régime fiscal applicable aux bénéfices de participations est de plus en plus compliqué et formaliste.

Le droit fiscal suisse rattache souvent les implications du produit ou du bénéfice d’une participation au pourcentage de cette participation, étant précisé qu’il s’agit de la participation détenue dans le capital-actions ou le capital social. En voici un échantillon:

• L’imposition partielle des revenus provenant de participations dans la fortune privée et commerciale peut être invoquée en cas de participation de 10% et plus (art. 20 al. 1^bis LIFD, art. 18b al. 1 LIFD, art. 7 al. 1 LHID).
• Les conséquences fiscales d’une liquidation partielle indirecte prennent effet à partir d’une participation supérieure à 20% (art. 20a al. 1 let. a LIFD, art. 7a al. 1 let. a LHID).
• En cas de transposition, l’assujettissement à l’impôt suppose une participation d’au moins 5%.
• La déduction de la participation requiert entre autres une participation d’au moins 10% (art. 69 s. LIFD, art. 28 al. 1^bis LHID).

Si la Suisse devait instituer un impôt sur les bénéfices de participations, nous sommes curieux de savoir si cet impôt ne s’appliquerait qu’à partir d’un quote-part précise.

L’initiative «Pour un impôt sur les gains en capital», qui a été rejetée en votation populaire le 2 décembre 2001, demandait une imposition à partir d’une participation de 20%. Une interprétation stricte de l’égalité de traitement impliquerait la prise en compte de tous les bénéfices de participations privées pour l’imposition. C’est le système qu’applique l’Allemagne. A noter par ailleurs qu’aujourd’hui tous les bénéfices de participations détenues dans la fortune commerciale sont assujettis à l’impôt, sachant qu’à compter d’une participation de 10% et d’une durée de détention d’un an, un régime préférentiel (sous forme d’imposition partielle) s’applique. C’est sans doute l’imposition de tous les bénéfices de participations qui – dans les bonnes années boursières du moins – aurait l’effet financier le plus positif. Mais il faut considérer aussi l’aspect des formalités administratives. Les contribuables n’auraient guère le loisir d’échapper à une comptabilité précise des coûts de revient, de vente, ainsi que des produits d’aliénation des participations, quand bien même ils ne détiendraient qu’une infime partie des droits de participation. La déclaration des bénéfices de participation impliquerait également un surcroît de formalités administratives, p.ex. une nouvelle fiche d’aide en dépit de la volonté politique de simplifier le système fiscal. Par ailleurs, il est évident que les offices d’impôts se heurteraient à une surcharge de travail imputable au contrôle des titres et de leurs revenus. Il serait quasiment impossible de présenter les prix de revient et de vente dans la liste des titres cotés en bourse, à moins de publier les cours du jour pour chaque année.

Pour limiter ce surcroît de formalités administratives, il faudrait réfléchir à l’opportunité d’une quote-part ou d’un seuil libératoire. Ce qui voudrait dire que les bénéfices de participations ne seraient imposables qu’à partir d’une quote-part de 10%, par exemple. Or l’instauration d’un seuil conduirait immanquablement à des problèmes de délimitation. Comment procéder si un actionnaire qui détient une participation de 15% dans son patrimoine privé et en revend 5%? Sera-t-il imposé, alors même qu’il cède moins de 10%, ou fera-t-il l’objet d’un rappel d’impôt si l’aliénation dépasse la limite de 10%?

Tout cela soulève au demeurant d’intéressantes questions de droit transitoire. Si leur participation est détenue déjà depuis de nombreuses années, certains contribuables ne seront plus guère en possession de toutes les pièces requises pour calculer les prix de revient.

A première vue, la détermination d’un bénéfice de participation paraît être chose simple: il suffit de déduire les frais de placement et de vente du produit de l’aliénation. Mais comme en témoignent les considérations développées au point 2.2, le calcul de ce produit peut poser problème.

Dans son rapport du 11 décembre 2013, l’organe de pilotage précise que le remboursement en franchise d’impôt du capital-actions ou du capital social et des réserves issues d’apports en capital serait assimilé à une aliénation ce qui se traduirait par une réduction des frais d’investissement de la participation et une augmentation du gain en capital imposable en cas d’aliénation ultérieure de la participation à un prix supérieur aux frais d’investissement. Le contribuable devrait donc retracer de tels états de fait pour déclarer correctement le bénéfice issu du capital.

En cas de départ pour l’étranger ou de don d’une participation à l’étranger, on ne dispose pas d’un prix d’aliénation mais il faut déterminer la valeur vénale de la participation. S’agissant de titres cotés en bourse, il est possible de recourir à la liste des cours du jour. Quant aux titres non cotés, on pourrait procéder à une estimation sur la base de la circulaire 28 du 28 août 2008 de la CSI. S’il s’agit d’une participation étrangère, le calcul ne sera certainement pas plus simple.

Le rapport de l’organe de pilotage traite des pertes de capital. Selon le premier modèle, ces pertes ne peuvent être compensées que par des gains en capital équivalents ce qui restreint l’exploitation fiscale des pertes de capital. Si un contribuable subit des pertes importantes sur ses placements en actions et, marqué par cette expérience négative, n’investit plus dans des droits de participation, il ne pourra plus faire valoir de perte de capital.

Selon la seconde variante, les pertes de capital peuvent être compensées non seulement par des gains en capital mais encore par d’autres formes de revenus, ce qui ouvre des possibilités d’aménagement en matière de planification fiscale puisque les pertes pourraient être exploitées de façon plus ciblée en vue de leur compensation. Un actionnaire unique pourrait être tenté de se faire distribuer un dividende extraordinaire au titre d’un exercice marqué par des pertes de capital substantielles.

Quant au report des pertes, il devrait être autorisé sans limitation dans le temps. C’est là une rupture avec le système en place puisque, selon le droit en vigueur, les possibilités de compensation de pertes sont limitées à des périodes déterminées (art. 31 al. 1 LIFD, art. 67 al. 1 LIFD, art. 10 al. 2 LHID, art. 25 al. 2 LHID). Une compensation pour une durée illimitée n’est admise qu’en cas d’assainissement (art. 31 al. 1 LIFD, art. 67 al. 1 LIFD, art. 10 al. 2 LHID, art. 25 al. 2 LHID).

L’organe de pilotage explique dans son rapport que certaines réglementations fiscales pourraient être abandonnées en cas d’institution d’un impôt sur les bénéfices de participations (p.ex. négoce de titres, délai de blocage de l’aliénation en cas de transformation d’une entreprise de personnes en une société de capitaux, commerce professionnel de titres). Que l’on nous permette deux observations à ce sujet.

Si l’on ne fait plus de distinction entre le commerce professionnel de titres et un gain en capital provenant de l’aliénation de droits de participation détenus dans la fortune privée, il est probable que les caisses de compensation en concevront une satisfaction très mesurée. Les cotisations aux assurances sociales n’étant prélevées que sur les revenus provenant d’une activité indépendante, si l’administration des contributions n’opère plus de distinguo entre revenu soumis à cotisation provenant d’une activité indépendante et bénéfice de participations exonéré de cotisation, cela risque de poser des problèmes lors de la déclaration à l’AVS.

En cas de délai de blocage de l’aliénation lors de la transformation d’une entreprise de personnes en une société de capitaux, les réserves latentes constituées à ce moment-là seront imposées a posteriori. Le nouvel impôt frappera un bénéfice de participations qui, dans la plupart des cas, ne sera pas comparable aux réserves latentes constituées au moment de la transformation. Et même dans ce cas, il faut tenir compte du fait que les cotisations sociales ne seront calculées que sur les réserves latentes réalisées ultérieurement. Il sera intéressant d’observer comment l’administration des contributions procédera pour la déclaration à l’AVS. Elle ne pourra guère éviter une distinction si elle entend formuler une déclaration correcte à l’intention de l’AVS.

L’aliénation de la majorité des droits de participation à des sociétés immobilières se fait certes en franchise d’impôt au niveau de l’impôt fédéral direct (art. 16 al. 3 LIFD), mais pas au titre de l’impôt sur les gains immobiliers (art. 12 al. 2 let. d LHID) ni à celui de l’impôt sur les mutations. En cas de changement de main pour raison économique assorti d’un gain lors du transfert de la majorité des droits de participation à des sociétés immobilières, la plupart des cantons perçoivent l’impôt sur les gains immobiliers. Par ailleurs, nombreux sont ceux qui perçoivent l’impôt sur les mutations.

En cas d’instauration d’un impôt sur les bénéfices de participations, une mutation économique entraîne la perception de l’impôt sur les bénéfices au titre de l’impôt fédéral direct. Au niveau des impôts cantonaux et communaux, la question sera de savoir si le bénéfice tombera encore sous le coup de l’impôt sur les gains immobiliers ou, ce qui serait nouveau, sous celui de l’impôt sur le revenu. Cette question est essentielle car l’impôt sur les gains immobiliers détermine le bénéfice issu de la valeur de l’immeuble, tandis que l’impôt sur les bénéfices de participations porte sur le produit de la vente et le prix de revient des droits de participation.

Les droits de participation détenus dans la fortune privée pourraient donc faire l’objet d’une triple charge fiscale en l’absence de mesures d’allégement. En effet, l’impôt frapperait le bénéfice de la société de capitaux, les distributions aux détenteurs des droits de participation et le bénéfice réalisé à la vente de ces droits de participation.

Une autre interrogation a trait aux faits éventuels justifiant un différé. Une donation et une succession en Suisse devraient constituer de tels faits conformément à la réglemen­tation actuelle (art. 24 let. a LIFD, art. 7 al. 4 let. c LHID). Mais qu’en sera-t-il d’un achat de remplacement ou d’une restructuration?

Si l’instauration d’un impôt sur les bénéfices de participations ne mettra pas un terme à l’exonération fiscale des gains en capital privés, elle la restreindra toutefois dans de fortes proportions. Seront concernés en particulier les chefs d’entreprise qui aliènent leur so­ciété ou les droits de participation qu’ils détiennent dans leur fortune privée. Nous observons sans une certaine ironie que la RIE III est censée alléger la pression fiscale qui pèse sur les entreprises, alors que leurs propriétaires devraient être mis davantage qu’aujourd’hui à contribution.

Les développements à venir du processus politique montreront quel est le destin réservé à l’impôt sur les bénéfices de participations.